對于城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的問題及其背后顯現(xiàn)出來的財稅缺失，需要我們運用發(fā)展的眼光來看待。財政政策在優(yōu)化制度環(huán)境、干預(yù)市場失靈以及提供公共服務(wù)等方面對于城鎮(zhèn)化具有重要作用。

　　完善適應(yīng)城鎮(zhèn)化

　　發(fā)展的公共財政制度

　　城鎮(zhèn)化目標(biāo)的實現(xiàn)對公共財政制度體系提出了更高的要求，在政府間責(zé)任劃分、公共服務(wù)供給等方面對公共財政提出了新的挑戰(zhàn)，需要公共財政在財政體制等方面加以完善，通過完善轉(zhuǎn)移支付制度形成同一層級政府之間的財政橫向平衡，通過加強財政績效評價對用于城鎮(zhèn)化發(fā)展相關(guān)的財政支出實施考核評價，改變財政體制不順的局面，提高財政管理水平和財政資金的使用效益，夯實財政的支撐能力，轉(zhuǎn)變財政支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的方式，完成制度的改進，順應(yīng)歷史發(fā)展的潮流。

　　第一，推進分稅制財政體制改革。 財政管理體制的完善，可以從縱向的不同層級政府的角度來進行分析。

　　事權(quán)是一級政府的責(zé)任邊界。財權(quán)則是事權(quán)的基礎(chǔ)保障，在此基礎(chǔ)上形成的財力則決定了政府完成事權(quán)的能力水平。城鎮(zhèn)化是一個公共化的系統(tǒng)工程，涉及政府的職責(zé)范圍比較廣泛，而且不斷會有新的狀況出現(xiàn)，產(chǎn)生出新的政府責(zé)任。因此，應(yīng)該清晰劃分城鎮(zhèn)化發(fā)展涉及的各級政府事權(quán)，特別是對于新生事權(quán)進行界定，明確相應(yīng)的承擔(dān)主體。例如，流動人口的社會保障，到底是該由流出地政府承擔(dān)，還是由流入地政府承擔(dān)？流域上游地區(qū)產(chǎn)生的污染隨河流影響了流域下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，其治理責(zé)任該由上游地區(qū)政府承擔(dān)，還是更高層級的政府承擔(dān)？

　　對照事權(quán)，構(gòu)建與城鎮(zhèn)化建設(shè)稅源結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的財政收入體系，增強地方政府的財政汲取能力。一是以有利于人口城鎮(zhèn)化為首要目標(biāo)確定為地方政府的主體稅種，繼續(xù)完善個人所得稅改革，探索開征針對人口的綜合財產(chǎn)稅等，整合規(guī)范原有的針對土地的土地使用稅、土地增值稅等。二是逐步賦予地方政府發(fā)行公債的權(quán)力，允許地方運用自身政府信用向社會直接融資。比如，推進地方政府市政債券發(fā)行試點，為市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集所需資金。三是推進省以下財政體制改革，充分調(diào)動基層的城鎮(zhèn)化建設(shè)積極性。要提高市縣政府對共享稅的分享比例，使財力向下傾斜。繼續(xù)推進財政省直管縣，減少財政管理層級。逐步推進擴權(quán)強鎮(zhèn)試點，選取具有發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)鎮(zhèn)，確定為重點中心鎮(zhèn)，賦予更大的財政管理權(quán)限。

　　第二，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度。由于不同地區(qū)之間的發(fā)展?fàn)顩r差距較大，單純依靠市場手段難以實現(xiàn)平衡，需要通過財政轉(zhuǎn)移支付制度來實現(xiàn)。對于轉(zhuǎn)移支付制度的完善，又可以從縱向的不同層級政府之間的轉(zhuǎn)移支付和橫向的同一級次政府之間的轉(zhuǎn)移支付兩個角度進行分析。

　　在縱向的不同層級政府之間，轉(zhuǎn)移支付制度起到了分稅制之外第二層次分配財力的調(diào)節(jié)作用。對轉(zhuǎn)移支付分配公式進行改進與規(guī)范，打破基數(shù)為重的制度慣性，充分考慮人口、地域、經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)、公共品供給能力等多重因素，特別是要考慮到城鎮(zhèn)化進程中的人口流動因素，對某地區(qū)由于人口流入而增加的公共服務(wù)給予財力補助。對于中央政府而言，需要進一步平衡東部與中西部地區(qū)的差距，通過調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，實現(xiàn)各個省份之間可支配財力的大致均衡。對于省級政府而言，要運用好專項轉(zhuǎn)移支付資金，進一步擴大財政獎補政策的范圍與力度，將轉(zhuǎn)移支付向基層傾斜，使基層政府擁有與城鎮(zhèn)化建設(shè)相對應(yīng)的財政實力。

　　在橫向的同一級次政府之間，也有必要構(gòu)建橫向轉(zhuǎn)移支付制度體系，在第三層次上發(fā)揮出分配財力的調(diào)節(jié)作用，以適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際需要。我國已經(jīng)開展了對口支援式的轉(zhuǎn)移支付制度，包括對口援藏、對口援疆等，取得較好效果。未來應(yīng)繼續(xù)實施省級政府之間的對口支援，從制度上明確發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)的援助義務(wù)。在省級政府的轄區(qū)范圍內(nèi)，探索實施市縣之間的橫向轉(zhuǎn)移支付，由發(fā)展較好的市縣對發(fā)展較差的市縣進行轉(zhuǎn)移支付援助。此外，對于市場經(jīng)濟行為而導(dǎo)致的財力轉(zhuǎn)移，也應(yīng)建立橫向轉(zhuǎn)移支付進行利益補償。例如，稅源收入地區(qū)應(yīng)該對稅源創(chuàng)造地區(qū)進行稅收補償，流域下游應(yīng)該對流域上游進行生態(tài)補償。

　　第三，加強財政績效評價。城鎮(zhèn)化發(fā)展的方方面面都離不開財政資金的支持與引導(dǎo)，因此，以財政資金的使用為線索，以財政支出的績效評價為途徑，對城鎮(zhèn)化建設(shè)實行績效管理，是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的重要抓手。

　　財政政策的作用方向：

　　人口、土地、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境

　　想要真正發(fā)揮出公共財政制度對城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的促進作用，需要著眼于人口的轉(zhuǎn)化、土地的開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的支撐、自然與人文環(huán)境的保護四個主要方面，科學(xué)合理地運用多種財政政策工具和手段，把財政政策的推動引導(dǎo)作用落在實處，實現(xiàn)政府職能的切實轉(zhuǎn)變。

　　第一，積極推進農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。《中國發(fā)展報告2010》指出，今后20年，中國將以每年2000萬人的速度，實現(xiàn)農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化。這一轉(zhuǎn)變是比較艱難的，也無法在短期內(nèi)完成，需要財政政策在中長期內(nèi)加以積極的推進，實現(xiàn)全體居民享有均等化的公共服務(wù)。特別是在重點中心鎮(zhèn)，要保證農(nóng)民在各方面均應(yīng)享有與城鎮(zhèn)居民相同的福利待遇。首先，要對農(nóng)民提供基本社會福利。以社保、醫(yī)療等公共服務(wù)為突破口，切實解決農(nóng)民工實際生活困難，對進城農(nóng)民給予充分的身份認同。其次，提高農(nóng)村公共服務(wù)供給水平，繼續(xù)推進新農(nóng)村建設(shè)。

　　第二，重點實施土地集約式發(fā)展，完善土地出讓制度。解決土地的問題非常重要。我們應(yīng)借鑒國外城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)，妥善處理好土地城鎮(zhèn)化于人口城鎮(zhèn)化的相互作用關(guān)系，以土地的集約式發(fā)展為目標(biāo)，提高城鎮(zhèn)土地的綜合承載能力。

　　一是土地的開發(fā)利用需要進行科學(xué)長遠的規(guī)劃布局，否則就會導(dǎo)致資源的浪費與消耗。財政要大力推進城鎮(zhèn)化規(guī)劃的制定與實施，優(yōu)化 空間布局，打造城市群團，大力發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)。遵循“總體規(guī)劃、分步實施、預(yù)期推動、重點突破”的要求，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，高質(zhì)量推進道路、水利、通信、電力、管網(wǎng)等重點重大基礎(chǔ)設(shè)施項目改造建設(shè)步伐，不斷以重點重大項目工程的實施推動城鄉(xiāng)面貌的持續(xù)改善、建設(shè)布局的優(yōu)化調(diào)整和資源要素的集約集聚，改變交通擁堵、環(huán)境惡化等城市通病。

　　二是依據(jù)規(guī)劃做好城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)交通系統(tǒng)。發(fā)揮城建投融資平臺作用，加大交通投入力度，構(gòu)建起連接中心城市、縣級城市與小城鎮(zhèn)的交通網(wǎng)絡(luò)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民出行提供最大便利。加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按照適度超前、功能完善、配套協(xié)調(diào)的原則，集中規(guī)劃各類醫(yī)療、教育、文化、體育等公共設(shè)施。要采取多元化的融資方式，籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金。依托公共資源，成立投融資公司，實行市場化操作，通過存量資產(chǎn)置換、出讓公共設(shè)施經(jīng)營權(quán)等方式，引導(dǎo)社會資本發(fā)展公共事業(yè)，提高公共投資效率。

　　三是完善土地出讓收支管理制度，改變地方政府對土地財政的過度依賴狀況，抑制土地城鎮(zhèn)化粗放發(fā)展。要將土地出讓收支全部納入地方政府基金預(yù)算，實行“收支兩條線”管理，加強財政監(jiān)督，強化土地管理政策實施，遏制地方“圈地”和“賣地”的不良傾向。在土地保有環(huán)節(jié)探索開征物業(yè)稅，實現(xiàn)土地的集約使用，使房地產(chǎn)價格回落到合理水平。提高失地農(nóng)民補償標(biāo)準(zhǔn)，為失地農(nóng)民提供包括就業(yè)培訓(xùn)、養(yǎng)老、醫(yī)療在內(nèi)的全方位的社會保障。綜合考慮土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、經(jīng)濟發(fā)展水平等多方面因素，保護被征地農(nóng)民的當(dāng)期權(quán)益與長遠利益。

　　第三，支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，實現(xiàn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。財政政策要著眼于支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的進一步調(diào)整和優(yōu)化，推進以高新產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的新型工業(yè)化，實現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動。

　　根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Γ�推進產(chǎn)業(yè)特色化發(fā)展，利用財政政策杠桿有效引導(dǎo)城際間產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)調(diào)。在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的宏觀戰(zhàn)略指導(dǎo)下，采取多種財政政策措施，支持產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)特色化升級，例如，支持中心城市優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代金融、工業(yè)設(shè)計等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，支持工業(yè)基地優(yōu)先發(fā)展先進的裝備制造業(yè)，支持農(nóng)業(yè)條件優(yōu)越地區(qū)優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

　　第四，加強自然環(huán)境與人文環(huán)境的保護，營造宜居生活環(huán)境。發(fā)揮財政政策的促進作用還要著眼于加強城鎮(zhèn)自然環(huán)境和人文環(huán)境的保護，保證城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。