2016年12月30日，中央全面深化改革領導小組第三十一次會議審議通過了《礦業權出讓制度改革方案》、《礦產資源權益金制度改革方案》。2017年1月16日，國務院印發了《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》（簡稱《意見》），對礦產資源有償使用制度改革提出了總體的要求。事實上，從2016年開始，包括《關于全面推進資源稅改革的通知》《全國礦產資源規劃（2016～2020年）》《自然資源統一確權登記辦法（試行）》在內的多部政策、文件的出臺，將礦產資源領域的有償使用制度改革提到了新的高度，也讓具體辦法的制定和實施加快提上了日程。

我國礦產資源有償使用始于20世紀90年代初，現已建立有償取得和有償開采相結合的礦產資源有償使用制度。而在礦產資源的稅費體系中，主要包括探礦權采礦權價款、探礦權采礦權使用費、礦產資源補償費、資源稅等主要稅費項目。2015年，我國征收礦產資源稅費總額約2065億元。

國土資源部調控和監測司負責人在解讀《意見》時向外界表示，現有礦產資源有償使用制度還很不完善，表現在礦產資源稅費缺乏整體設計、定位不準確、功能不清晰，礦業權使用費調整機制不合理，礦業權出讓未充分發揮市場決定性作用，礦業權出讓審批權限與中央簡政放權要求不適應等問題。可以說，《意見》中對于礦產資源部分的改革要求，正是基于這一現狀而提出。

礦產資源權益金制度改革被認為是有償使用制度改革中的關鍵內容之一。在最新出臺的《礦產資源權益金制度改革方案》中，從礦業權出讓環節，礦業權占有環節，到礦產開采環節，礦山環境治理恢復環節，均進行了重要的改革。同時明確表示，改革的原則之一為“調整中央財政與地方財政利益關系，提高中央財政分享比例，弱化地方政府與資源開發的直接利益關系”。

國土資源研究院礦業權管理處相關負責人向經濟觀察報記者表示，最早的國家權益金是一個狹義的概念，是礦產資源國家所有的所有者權益。“在新的礦產資源有償使用制度改革中，國家權益金制度是由財政部牽頭，按照財政部的提法，它是一個大的體系，這一稅費體系變革，對于礦業領域勢將帶來重大的影響。與此同時，從國家整體利益以及行業健康發展的角度考量，中央、地方政府以及企業的權益，在改革的過程中，無不需要謹慎權衡。”該負責人表示。

按照規劃，2017年底前，財政部將會同礦產資源主管部門研究修訂或制定《礦業權占用費征收使用管理辦法》、《礦業權出讓收益征收使用管理辦法》，并開展試點工作。到2020年之前，《礦產資源法》和配套法規的相關規定亦將完成研究修訂。

市場化出讓

2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告顯示，從審計6個省1724宗礦業權及相關資金情況看，共有391宗礦業權在審批、出讓轉讓或開發管理中存在違法違規問題，其中國土資源部門違規審批出讓88宗礦業權；國有礦業企業違規轉讓或收購92宗礦業權及相關股權；國有地勘單位或個人利用掌握的地勘資料等內部信息介入104宗礦業權申報或交易，從中牟取私利；有關地方違規批準在禁采區內設立礦業權63宗，自然保護區設立前已存在的44宗礦業權也未作退出安排。此外，還發現違規征繳使用礦業權相關資金35.81億元，其中6.28億元被用于對外投資、出借或人員經費等。審計指出問題后，有關地方通過追繳、沒收違法所得等整改問題金額9.9億元。

國土資源研究院管理處相關負責人表示，礦產資源開發利用的專項審計是近幾年才被納入中央年度審計的。之所以被納入審計，與近年來涉礦腐敗案件頻發相關。王聯軍認為，要遏制礦產資源領域的違法違規，從制度層面講，需要盡快結合礦產資源管理領域的改革，補齊制度“短板”，這主要涉及礦業權出讓轉讓管理制度、國家財政出資勘查形成的資源儲量成果管理和礦業權價款評估制度、礦產資源稅費制度改革、礦產開發地質生態環境保護機制等。

事實上，這樣的制度“補短板”已經提出、醞釀數年之久。2016年12月30日，《礦產資源權益金制度改革方案》（簡稱《方案》）最終出爐。《方案》認為，現有探礦權價款、采礦權價款針對國家出資探明礦產地，反映國家投資收益。按照充分實現礦產資源國家所有者權益的原則，礦業權出讓收益適用于所有國家出讓的礦業權，礦業權出讓時一次性確定。

該方案要求取消現有探礦權價款、采礦權價款，設立礦業權出讓收益，并建議全面推進礦業權競爭性出讓，嚴格限制協議出讓行為，同時調整礦業權審批權限，與此同時，在收益分成上，中央與地方的關系有所調整。原因在于，作為國家所有的礦產資源，礦業權出讓收益本應作為中央財政收入，考慮到我國礦產資源主要集中在中西部地區，兼顧礦產資源國家所有與礦產地利益關系，既要體現對中西部地區的支持，又要適當弱化地方政府與資源開發的直接利益關系，減少私挖亂采、賤賣資源等行為，方案建議將礦業權出讓收益中央財政與地方財政分享比例定為5：5。

上述負責人向經濟觀察報記者表示，在礦產資源稅費中，資源補償費在過去是國家所有者權益，收益屬于中央財政，但收得很少，價款則涉及到與地方政府的分成，這使得地方政府與資源開發之間形成復雜的利益關系。改革之后，礦業權原則上實行招標、拍賣、掛牌等公開競爭方式出讓，將使得這部分收益更加透明，中央、地方的收益分成也更加明確。

稅費變革

河北省平泉縣某家較大規模的鐵礦采、選企業，在生產高峰時期，年產鐵礦接近800萬噸。2015年，當鐵礦價格連同鋼鐵價格一跌再跌，終于跌進了歷史低谷的時候，這家當地的鐵礦大戶終于停掉了鐵礦業務，轉而大力發展其他產業。

該公司財務負責人告訴經濟觀察報，在礦產資源稅費中，資源稅是最大的收費項目。平泉所產的鐵礦產品屬于貧礦，資源稅從開始的9.6元每噸，變為后來的4.8元每噸。2015年下半年，該公司因市場原因決定停產之時，河北省的資源稅也從原來的“從量計收”變成了“從價計收”，稅的多少開始與價格掛上了鉤。上述負責人向經濟觀察報表示，稅與價格掛鉤，也意味著和企業的效益掛上了鉤，對企業來說，這是一件好事。

而今，作為礦產資源權益金制度改革的一項重要內容，資源稅的改革將全面推開。根據《方案》的要求，未來對大部分礦產資源品目均實行從價計征，使資源稅與反映市場供求關系的資源價格掛鉤，建立稅收自動調節機制，增強稅收彈性。同時，按照清費立稅原則，將礦產資源補償費適當并入資源稅，取締違規設立的各項收費基金，改變稅費重復、功能交叉狀況，規范稅費關系。

在礦業權占有環節，將探礦權使用費、采礦權使用費調整為礦業權占用費，占有礦業權從事礦產資源勘查開采者依法繳納礦業權占用費。礦業權占用費，是國家長期的、基礎性收益，相當于國外的礦地租金。礦業權占用費依據占地面積、單位面積定額，由財政部門會同礦產資源主管部門按年征收。單位面積定額分探礦、采礦兩類，并根據礦產品價格變動情況和經濟發展需要，建立動態調整機制，增強其調控礦業權市場“跑馬圈地”、“圈而不探”的功能。

在國土資源研究院礦業權管理處相關負責人看來，這樣的動態調整機制正是其中的關鍵。“礦業權使用費長期以來是一個固定的收費項目，按照每平方公里多少錢，每年交多少，沒有形成一個動態的調整機制。例如，在過去礦業大熱的十年，市場申請礦權的積極性比較高，在這種情況下，政府需要有一些調控措施來提高其持有成本，但此前國內缺乏這種動態調控機制，無論市場冷熱都是固定的標準，使得無法利用經濟手段調控礦業權的數量和使用者的持有意愿。”

該負責人告訴經濟觀察報，“動態調整機制建立之后，拉大了階梯度，持有時間越長，單位面積的使用費就會越高，持有成本會越高，圈而不探、圈而不采的現象能夠在一定程度上得到遏制。”

除此之外，通過建立礦山環境治理恢復基金，礦山治理環節在改革中將得以強化。《方案》要求，礦山企業需單設會計科目，根據礦山環境治理與生態恢復的要求，按照銷售收入一定比例提取礦山環境治理恢復基金，計入企業成本，提取的資金由企業用于開展礦山環境保護和綜合治理。有關部門根據各自職責，按照放管服改革要求，建立動態監管機制，加強事中和事后監管，督促企業落實礦山環境治理恢復責任。對達不到礦山環境恢復治理要求的，要強制企業整改。